Achterstallig onderhoud infrastructuur eist zijn tol

Lees alle feiten en ontwikkelingen in de analyse 'Achterstallig onderhoud infrastructuur eist zijn tol'.

De inkomsten uit de brandstofaccijns staan onder druk, terwijl de overheid veel meer budget nodig heeft voor exploitatie, onderhoud en vernieuwing van de infrastructuur. Door achterstallig onderhoud is de Nederlandse infrastructuur verslechterd, wat leidt tot vertraging voor burgers en bedrijven. Als de overheid niet ingrijpt, nemen vertragingen verder toe, wat leidt tot hogere kosten voor ondernemers en een verdere verslechtering van het Nederlandse vestigingsklimaat.

Het budget voor exploitatie, onderhoud en vernieuwing van belangrijke Nederlandse (vaar)wegen en het spoor is al jaren ontoereikend, zo blijkt onder meer uit onderzoek van de Algemene Rekenkamer. Veel van de zogenoemde kunstwerken zoals bruggen en sluizen stammen uit de jaren ’60 en ’70 van de vorige eeuw, en zijn toe aan groot onderhoud of vernieuwing. In 2024 constateerde de Algemene Rekenkamer dat Rijkswaterstaat tot 2037 voor het hoofdwegennet circa 15 miljard euro tekort komt voor onderhoud en vernieuwing. In 2025 is het geschatte tekort tot 2038 zelfs opgelopen tot 20,5 miljard euro, op een budget van 22,8 miljard. Voor alleen de vaarwegen is nog eens 10,6 miljard euro extra nodig, bovenop de momenteel voorziene 10,3 miljard. Voor onder meer dijken en dammen is 3,4 miljard extra nodig. Het spoor, dat wordt beheerd door ProRail, vergt nog eens 1,8 miljard extra.

Het achterstallige onderhoud heeft grote gevolgen voor onder andere de Nederlandse transportsector. Zo moeten binnenvaartschippers langer wachten bij de Volkeraksluizen bij Willemstad. Deze sluizen, waarvan de meeste zijn aangelegd tussen 1957 en 1967 als onderdeel van de Deltawerken, zijn het grootste en drukst bevaren sluizencomplex voor de binnenvaart van Europa. Dankzij de Volkeraksluizen kunnen binnenvaartschepen de Volkerakdam passeren, en zo gebruik maken van de belangrijke binnenvaartroutes tussen Amsterdam en Duitsland, en Antwerpen en Duitsland. Jaarlijks passeren circa 150.000 vrachtschepen de Volkeraksluizen. Normaliter zijn de sluizen dag en nacht in gebruik, maar sinds deze zomer zijn de sluizen tussen 22.00 en 6.00 uur gestremd. Ook is de Jachtensluis door slijtage aan een sluisdeur maar beperkt inzetbaar, waardoor de vrachtvaart geen gebruik van de sluis kan maken.

Niet alleen bij de Volkeraksluizen moeten binnenvaartschippers lang wachten. Ook bij de Kreekraksluizen en de Krammersluizen, eveneens onderdeel van de Deltawerken, zijn de passeertijden te lang, zo constateert Rijkswaterstaat in het jaarverslag over 2024. Voor sluizen streeft Rijkswaterstaat ernaar dat een bepaald percentage schepen binnen de normtijd de sluis passeert. Op de zogenoemde Hoofdtransportas, een term voor de belangrijkste vaarwegen van de havens van Amsterdam en Rotterdam naar Duitsland en België, passeerde in 2024 slechts 64 procent van de schepen binnen de normtijd, ver onder de streefwaarde van 85 procent.

Rijkswaterstaat komt echter tot 2038 niet alleen circa 35 miljard euro tekort, al op korte termijn is meer geld nodig voor infrastructuur. In 2023 besloot toenmalig minister Mark Harbers van Infrastructuur en Waterstaat maar liefst zeventien grote uitbreidings- en nieuwbouwprojecten te pauzeren, onder andere vanwege geldgebrek. Het budget is echter aangewend voor achterstallig onderhoud. Daardoor bleven bijvoorbeeld uitbreidingen van de Volkerak- en Kreekraksluizen achterwege. Ook projecten bij een aantal belangrijke fileknelpunten op snelwegen werden gepauzeerd, waaronder bij knooppunt Hoevelaken. Door uitstel van deze investeringen neemt de vertraging verder toe, zowel op vaarwegen als op snelwegen.

De minister wilde de projecten alsnog doorzetten als er meer budget zou zijn. In de tussentijd zijn de bouwkosten echter excessief gestegen, onder andere door hogere materiaalprijzen en stijgende cao-lonen als gevolg van de hoge inflatie en de krapte op de arbeidsmarkt. Het tekort aan budget is daardoor verder toegenomen. Op dit moment heeft Rijkswaterstaat voor 5 tot 8 miljard euro aan projecten in voorbereiding waarvoor nog geen budget beschikbaar is. Omdat deze projecten jarenlange voorbereiding vergen, is Rijkswaterstaat wel alvast begonnen met een grove planning.

De toenemende vertraging vormt een risico voor ons investeringsklimaat. Zo zakte Nederland op de IMD World Competitiveness Ranking van nummer 4 in 2021 naar nummer 10 in 2025. Wat betreft de basale infrastructuur bungelt Nederland op plaats 19. De Logistieke Alliantie, een samenwerkingsverband van onder andere brancheorganisaties, meldde in 2022 op basis van onderzoek door Panteia dat vertraging de transportsector jaarlijks 1,7 miljard euro kost. Deze schade loopt vermoedelijk verder op.

De kosten exploderen dus, en intussen staan de inkomsten uit brandstofaccijnzen onder druk. Deels komt dat doordat het kabinet in 2022 de brandstofaccijns verlaagde vanwege de energiecrisis na de Russische invasie in Oekraïne, maar dat is niet de enige oorzaak. Door de opkomst van zuiniger motoren en elektrische voertuigen is het verbruik van fossiele brandstoffen in het wegverkeer aan het dalen. Weliswaar is het verbruik van benzine (de coronadip uitgezonderd) langjarig licht toegenomen, maar het verbruik van diesel is fors gedaald. In 2023 reden Nederlanders ongeveer 1 procent minder kilometers dan in 2018, maar het gebruik van fossiele brandstoffen in het wegverkeer lag maar liefst 11 procent lager.

Een gestage daling van de inkomsten uit brandstofaccijnzen lijkt dus onvermijdelijk, tenzij het tarief aanzienlijk verder wordt verhoogd. Het ministerie van Financiën verwacht dan ook dat de totale autobelasting-inkomsten vanaf 2028 gaan dalen, zo blijkt uit de Autobrief van toenmalig staatssecretaris Tjebbe van Oostenbruggen van afgelopen juli. De inkomsten pieken naar verwachting rond de 14,5 miljard euro in 2027, om vervolgens (bij ongewijzigd beleid) geleidelijk te dalen naar 12 miljard euro in 2040 (prijspeil 2025).

De nieuwe NAVO-norm, die voorschrijft dat lidstaten 1,5 procent van hun bruto binnenlands product (bbp) moeten besteden aan zaken als infrastructuur, biedt waarschijnlijk geen soelaas, omdat Nederland daar waarschijnlijk al aan voldoet (zie kader op pagina 6). Zo investeerde de Nederlandse overheid in 2024 al 2,0 procent van het bbp in grond-, weg- en waterbouw, zo blijkt uit cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS).

De dalende inkomsten uit brandstofaccijns hebben al in de komende kabinetsperiode grote gevolgen voor de rijksbegroting. Politiek Den Haag ziet dat ook in, en beseft ook dat er meer geld nodig is voor infrastructuur. De verantwoordelijke bewindspersoon, minister Robert Tieman van Infrastructuur en Waterstaat, rekent niet op extra budget, zo zei hij eind juni in de Tweede Kamer. De begroting laat zien dat “de financiële bomen niet tot in de hemel” reiken, vertelde hij. Het demissionaire kabinet kijkt momenteel naar “alternatieve bekostiging”, aldus minister Tieman.

Om de daling van de autobelasting-inkomsten te stoppen, ziet het kabinet grofweg drie opties: de inkomsten uit de motorrijtuigenbelasting verhogen (het belasten van bezit), de aanschafbelasting BPM omvormen naar een tenaamstellingsbelasting die ook geldt bij de aankoop van tweedehands auto’s, of betalen naar gebruik.

In hun verkiezingsprogramma’s koersen de middenpartijen op betalen naar gebruik. Daar zijn verschillende vormen van. In veel EU-landen wordt gebruik gemaakt van verschillende vormen van tolheffing, bijvoorbeeld door tol te heffen op specifieke trajecten, voor het rijden over een brug, of door automobilisten vooraf een tolvignet te laten kopen. Een andere vorm is een spitsheffing, waarbij automobilisten moeten betalen om tijdens spitsuren bijvoorbeeld in de stad te mogen rijden. In onder andere Londen wordt een dergelijke spitsheffing, de ‘congestion charge’, sinds 2003 met succes toegepast. Ook andere steden kennen een spitsheffing, zoals Singapore, Stockholm, Milaan, Gothenburg en New York.

In Nederland wordt onder de noemer ‘rekeningrijden’ al tientallen jaren gesproken over een kilometerheffing. Het kabinet onderzoekt onder andere een variant waarbij automobilisten jaarlijks moeten afrekenen op basis van de verandering van de kilometerstand van het voertuig, een goede optie wat betreft de privacy. Voor vrachtwagens wordt op 1 juli 2026 de Vrachtwagenheffing van kracht, waarbij per gereden kilometer op hoofdwegen moet worden afgerekend. Afhankelijk van het gewicht en de uitstoot van het voertuig gelden verschillende tarieven. Door middel van camera’s wordt geregistreerd hoeveel kilometers vrachtwagens afleggen.

GroenLinks-PvdA pleit voor “betalen naar gebruik” voor automobilisten, waarbij een lager tarief geldt voor inwoners van regio’s met beperkt openbaar vervoer. Ook wil GroenLInks-PvdA differentiëren naar tijd. Verder wil de partij de Vrachtwagenheffing verhogen om infrastructuur te bekostigen. Elders in het verkiezingsprogramma zegt de partij “financiële buffers” te willen inzetten, bijvoorbeeld voor uitgaven aan infrastructuur.

Het CDA wil een “tijd- en plaatsgebonden congestieheffing”, zoals een spitsheffing rond de grote steden. De opbrengst wil het CDA investeren in verbetering van de infrastructuur. De VVD wil investeren in betrouwbare infrastructuur, maar tegelijkertijd de brandstofaccijns laag houden. De partij pleit voor een “toekomstbestendige hervorming” van de autobelasting, waarbij werkenden er niet op achteruit mogen gaan. D66 presenteert pas op 5 september haar nieuwe verkiezingsprogramma, maar pleit al jaren voor rekeningrijden, met een kilometerheffing gebaseerd op CO₂-uitstoot van de auto, plaats en tijdstip.

Daarmee zijn de vier grote middenpartijen voorstander van een hervorming van de autobelastingen. Drie van de vier partijen zijn voor betalen naar gebruik, bijvoorbeeld in de vorm van een kilometer- of spitsheffing. Twee andere partijen die er momenteel goed voorstaan in de peilingen, de PVV en JA21, zijn tegen rekeningrijden. JA21 is zowel tegen een kilometerheffing als tegen een spitsheffing.

Een van de vormen van alternatieve bekostiging die het kabinet onderzoekt, is tolheffing. Weliswaar is het kabinet “terughoudend” wat betreft het heffen van tol, maar in het geval van de Blankenburgverbinding in Rotterdam was het bedrijfsleven rond de Rotterdamse haven volgens de minister positief. De minister verwacht de Tweede Kamer in het najaar te informeren over de verschillende varianten voor de uitvoering wat betreft de bekostiging van grote, structuurversterkende projecten.

Hoewel de minister denkt dat het tekort voor infrastructuur niet zomaar is opgelost, is het duidelijk dat door middel van het heffen van tol aanzienlijke gaten in de begroting zouden kunnen worden gedicht. Zo wordt bij de Blankenburgverbinding, die 1,1 miljard kostte, tot circa 400 miljoen euro tol geheven. Naar verwachting wordt dat bedrag in maximaal 25 jaar opgehaald.

Er lijkt dus politiek draagvlak te zijn voor het door automobilisten laten betalen naar gebruik. Specifiek zou de volgende coalitie kunnen kiezen voor tolheffing, want dit biedt belangrijke voordelen. Ten eerste wordt tolheffing al met succes toegepast bij de Blankenburgverbinding in Rotterdam. Uit dit voorbeeld blijkt dat het niet nodig is om een nieuwe uitvoeringsorganisatie op te richten voor het organiseren van de tolheffing. Ten tweede kan tolheffing het aantrekken van institutioneel kapitaal makkelijker maken. Daardoor kan de overheid geld ophalen bij institutionele beleggers, zoals pensioenfondsen en verzekeraars, waardoor grote infrastructurele projecten veel minder drukken op de rijksbegroting en de staatsschuld behapbaar kan blijven.

De Blankenburgverbinding (A24) bij Rotterdam ging eind 2024 open en is een van de weinige tolwegen in Nederland. Voor personenauto’s geldt een tarief van 1,51 euro per keer, voor vrachtauto’s 9,13 euro. De tol wordt geheven door de Dienst Wegverkeer (RDW). Het kenteken wordt gefotografeerd en weggebruikers kunnen betalen via een website, per rit of automatisch, of via apps van Flitsmeister, Move-izi en 24toll. Ook op de nieuwe doorgetrokken A15 in de regio Arnhem, die in 2031 opent, wordt waarschijnlijk tol geheven. Net als de tolheffing op de A24 is de tol op dit traject geregeld in de in 2015 aangenomen Wet tijdelijke tolheffing op de Blankenburgverbinding en de ViA15.

Ook in Nederland zijn na de Tweede Wereldoorlog nieuwe wegen met tol gefinancierd. Zo besloten in 1962 de Provinciale Staten in Zeeland tot de bouw van de Zeelandbrug (aanvankelijk: Oosterscheldebrug), een project van 77 miljoen gulden (omgerekend naar de prijzen anno 2025 ongeveer 300 miljoen euro). De provincie besloot zelf tot de bouw van de brug omdat de Rijksoverheid het niet eens was met het plan. De provincie richtte een naamloze vennootschap (NV) op, die eigenaar van de brug zou worden en de tol zou innen, en verstrekte deze een lening. Ook het bedrijfsleven verstrekte leningen, voor tientallen miljoenen guldens. Mede dankzij de bemiddeling van de Amsterdamse Bank en de Rotterdamse Bank (die later fuseerden tot Amro Bank) konden leningen worden ondergebracht bij ruim veertig institutionele beleggers.

Bij voltooiing in 1965 was deze brug met ruim 5 kilometer de langste van Europa. De tol bedroeg aanvankelijk een rijksdaalder, maar later is de prijs verhoogd omdat het aantal auto’s dat ervan gebruik maakte tegenviel. Toch leverde de tol waarschijnlijk een redelijk voorspelbare kasstroom op, wat de financiering ten goede kwam. Zo verstrekte in 1976 de Algemene Bank Nederland (ABN) een rekening-courantlening aan de NV die de provincie voor de exploitatie van de brug had opgericht.

Bij de Blankenburgverbinding waren voor honderden miljoenen investeerders betrokken, zoals banken en verzekeraars uit België, Frankrijk, Duitsland, Zuid-Korea en Japan. De doorgetrokken A15 bij Arnhem wordt gefinancierd door onder andere John Laing, een Britse investeerder die voor private equity belegt in infrastructuur.

Het heffen van tol maakt het dus mogelijk kapitaal op te halen bij institutionele beleggers, zoals pensioenfondsen en verzekeraars. Het vooruitzicht van een stabiele kasstroom van de geïnde tolgelden maakt de financiering minder risicovol en drukt daardoor de rentelasten. Door indexatie van de toltarieven worden de investeerders ook beschermd tegen inflatie. Door infrastructurele projecten, zoals een brug, onder te brengen in een aparte entiteit, drukt de schuld van deze entiteit aan banken en institutionele beleggers niet op de balansen van overheden.

Een ander voordeel van de betrokkenheid van marktpartijen, is dat deze over het algemeen scherper kijken naar financiële risico’s en naar kosten dan de overheid, zo schrijven bestuurskundigen Eversdijk en Korsten (pdf). Rijkswaterstaat zou ook een stap verder kunnen gaan door marktpartijen niet alleen te laten meedelen in de financiering, maar tevens de concessie verlenen om zelf projecten aan te leggen en te onderhouden. Een nadeel is wel dat de meeste bouwbedrijven huiverig zijn geworden voor deze zogeheten publiek-private-samenwerking (PPS), als gevolg van negatieve ervaringen in het verleden. Circa tien jaar geleden gingen meerdere grote bouwers bijna failliet doordat zij grote verliezen leden op complexe projecten voor Rijkswaterstaat waarbij in de contracten veel risico’s bij de aannemer waren neergelegd, zodat deze opdraaide voor de financiële gevolgen. Tegenwoordig is het aantal inschrijvingen op aanbestedingen voor grote infrastructurele projecten daardoor zeer gering. Rijkswaterstaat zou de projecten aantrekkelijker kunnen maken door meer risico’s op zich te nemen, of door bijvoorbeeld projecten in delen aan te besteden, in plaats van als één groot complex geheel. In 2025 besloot Rijkswaterstaat het onderhoud aan de Rotterdamse Van Brienenoordbrug in vier contracten te verdelen, nadat de eerste aanbestedingsronde in 2024 was mislukt. Er had zich maar één partij ingeschreven, die volgens Rijkswaterstaat een te hoog bedrag vroeg.

Het heffen van tol biedt ook voor weggebruikers voordelen. Zo wordt het mogelijk afhankelijk van het tijdstip verschillende tarieven te hanteren, waarmee files kunnen worden bestreden. Daarbij kan de overheid korting bieden aan bepaalde groepen automobilisten, zoals de omwonenden van een tolweg of automobilisten die slecht ter been zijn en daardoor meer op hun auto zijn aangewezen, zoals in Londen het geval is bij de spitsheffing.

Het tekort aan financiële middelen voor de infrastructuur van Nederland wordt steeds groter. Rijkswaterstaat komt nu al miljarden tekort voor onderhoud en vernieuwing, en heeft de komende jaren tientallen miljarden extra nodig. Intussen komen de inkomsten van de brandstofaccijns al in de komende kabinetsperiode onder druk. Een volgende coalitie moet ingrijpen om te voorkomen dat de inkomsten dalen terwijl de uitgaven aan infrastructuur stijgen.

De grote middenpartijen GroenLinks-PvdA, CDA, VVD en D66 zijn alle vier voor een hervorming van de autobelastingen, bijvoorbeeld door de introductie van een kilometerheffing of spitsheffing, eventueel op specifieke wegen. Voor de privacy van automobilisten geniet het jaarlijks afrekenen op basis van het aantal gereden kilometers waarschijnlijk de voorkeur. Maar het heffen van tol op specifieke trajecten, bijvoorbeeld rond de grote steden, is effectiever in het bestrijden van files. Eventueel kunnen daarbij specifieke tarieven worden gehanteerd, bijvoorbeeld tijdens de spits of voor specifieke groepen weggebruikers.

Een ander voordeel van tol (of sluisgeld voor de binnenvaart) is dat de overheid eenvoudiger institutioneel kapitaal zou kunnen aantrekken voor de financiering van grote infrastructurele projecten, zonder dat de staatsschuld snel oploopt. Daarvoor is wel van belang dat de overheid aantrekkelijke voorwaarden hanteert, zodat institutionele beleggers en bouwbedrijven bereid zijn deel te nemen.

Met dank aan Bart Banning, Leontien de Waal en Bendert Zevenbergen.

Lees alle feiten en ontwikkelingen in de analyse 'Achterstallig onderhoud infrastructuur eist zijn tol'.

De in deze publicatie neergelegde opvattingen zijn gebaseerd op door ABN AMRO betrouwbaar geachte gegevens en informatie, die op zorgvuldige wijze in onze analyses en prognoses zijn verwerkt. Noch ABN AMRO, noch functionarissen van de bank kunnen aansprakelijk worden gesteld voor in deze publicatie eventueel aanwezige onjuistheden. De weergegeven opvattingen en prognoses houden niet meer in dan onze eigen visie en kunnen zonder nadere aankondiging worden gewijzigd. Deze publicatie is alleen bedoeld voor eigen gebruik. Het gebruik van tekstdelen en/of cijfers is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. Teksten zijn afgesloten op 29 augustus 2025.

ABN AMRO, september 2025

Lees verder in de bouwsector

De Nederlandse bouwsector behoorde de afgelopen jaren tot een van de best presterende sectoren, ondanks verschillende uitdagingen waar de sector mee te maken heeft. Voorbeelden zijn het stikstof-dossier, de forse prijsverhogingen van energie en bouwmaterialen en ook de personeelstekorten. Gedreven door trends, innovaties en wet- en regelgeving groeit de relevantie van thema’s als duurzaamheid en milieu-impact en zoekt de sector zijn weg naar een nieuw evenwicht.

Bekijk alle artikelen