Als gevolg van de recente uitspraak van de Raad van State (RvS) over de beperking van uitstoot van stikstof komt de komende vijf jaar voor 14 miljard euro aan bouwprojecten op losse schroeven te staan. Dit blijkt uit projecties van ABN AMRO. Het gaat daarbij om 9 miljard euro aan wegenbouw, 43 procent van alle wegenprojecten. Daarnaast is tot en met 2023 voor minimaal jaarlijks 1 miljard euro aan nieuwe woningen onzeker geworden.
Het is al lange tijd bekend dat er stikstof vrijkomt bij de bouw en het gebruik van wegen en gebouwen, maar sinds hoogste bestuursrechter hier recent beperkingen aan heeft opgelegd, wordt de bouwsector direct geraakt. Als gevolg van de uitspraak van de RvS in mei is inmiddels een streep gezet door diverse projecten. Voor alle toekomstige projecten waar het algemeen belang niet duidelijk aan te tonen is, moet worden gevreesd. ABN AMRO heeft een inschatting gemaakt van de omvang van geplande bouwprojecten voor de komende vijf jaar en deze gerelateerd aan gebieden waar de uitstoot van stikstof het meest gevoelig ligt.
De geraakte projecten
Geraakt worden alle projecten die in de buurt liggen van de 118 Natura 2000-gebieden, een Europees netwerk van beschermde natuurgebieden, en waar nog geen onherroepelijke vergunning voor is afgegeven. Alleen wanneer uit ecologisch onderzoek blijkt dat de stikstofuitstoot door een project niet stijgt of zelfs daalt, kan een vergunning voor het project worden afgegeven. Wanneer de stikstofuitstoot wel stijgt, zijn meer maatregelen nodig. Het enige alternatief is dan het uitvoeren van de zogenoemde ADC-toets uit de Habitatrichtlijn. In dat geval moet worden gekeken of er alternatieve (A) oplossingen zijn. Is er een alternatief dat tot minder stikstofuitstoot leidt, dan moet deze worden gekozen. Als dit er niet is, kan worden bepaald of er een dwingende (D) reden is van groot openbaar belang, met inbegrip van sociale of economische aspecten. Als er zo’n reden is, moeten tegelijkertijd compenserende (C) maatregelen worden genomen om de toegenomen stikstofuitstoot te compenseren.
Wat was er ook alweer aan de hand?
Op 29 mei deed de RvS een uitspraak over het Programma Aanpak Stikstof (PAS) die voor de bouwsector verstrekkende gevolgen heeft. De RvS oordeelde dat het PAS niet voldoet als wettelijk beoordelingsinstrument voor toestemming voor activiteiten die extra uitstoot van stikstof veroorzaken. Tot dat moment werd op basis van het PAS toestemming verleend op grond van toekomstig geplande positieve effecten. De RvS bepaalde echter dat op voorhand duidelijkheid moet bestaan over de effecten van de compenserende maatregelen voor de stikstofuitstoot. Het PAS is daarmee volgens de hoogste bestuursrechter in strijd met de Habitatrichtlijn van de Europese Unie, die in Nederland is omgezet naar de Wet natuurbescherming.
Alle bouwprojecten die stikstof uitstoten, moeten vanaf nu aantonen dat zij geen significant effect hebben op 118 van de ruim 160 Natura 2000-gebieden in Nederland. Dit zijn de gebieden die te maken hebben met een overbelasting door stikstof. En als dat significante effect er wel is, moeten opdrachtgevers aantonen dat er geen alternatieven zijn, er voor de bouw een dwingende reden is van openbaar belang en aangeven welke compensatiemaatregelen ze nemen. De uitspraak heeft effect op de bouw van bedrijventerreinen, woningen en de aanleg van infrastructuur. Niet alleen grote projecten worden geraakt, ook de kleine projecten moeten eraan geloven. In verband met de uitspraak zijn er in totaal zo’n 130 zaken aangehouden die bij de RvS liepen omtrent omgevingsvergunningen, tracébesluiten en bestemmingsplannen.
Grootste problemen voor wegenprojecten
De grootste infraprojecten die worden geraakt zijn de wegenprojecten die de rijksoverheid financiert. Op basis van de lijst die de RvS beschikbaar heeft gesteld, gaat het in ieder geval om twee projecten. Ten eerste de A27/A12 rond Utrecht waarvan de RvS het tracébesluit inmiddels heeft vernietigd. Ten tweede de A12/A15 bij Resen-Oudbroeken bij Arnhem. De waarde van deze twee projecten bedraagt 2 miljard euro.
Maar daar blijft het niet bij. Er is nog een oude lijst van projecten uit een bijlage van de Regeling natuurbescherming die de uitvoering van de Wet natuurbescherming regelt. Dit is een lijst uit 2017 en daarom niet meer actueel. Een aantal projecten is inmiddels onherroepelijk, waardoor deze ook na de uitspraak van de RvS door mogen gaan. Wel geeft de lijst enig houvast. De projecten op de lijst die zich nog in de planuitwerking bevinden, worden naar verwachting geraakt. In die gevallen is het tracébesluit niet definitief, waarmee het besluit over het hele project nog niet onherroepelijk is. Dit betreft tien infraprojecten met een totale waarde van 4,5 miljard euro. Het Zuidasdok is hierin niet meegenomen, maar gezien de huidige stand van zaken is het niet onwaarschijnlijk dat de uitspraak van de RvS ook het Zuidasdok raakt.
Verder worden projecten geraakt die zich nog in de planfase of verkenningsfase bevinden en die deel uitmaken van het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (MIRT) van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. Dit zijn nieuwe projecten die daardoor nog niet op de lijst uit 2017 stonden. Het betreft 228 miljoen euro aan projecten in de planfase en 1,6 miljard euro aan projecten in de verkenningsfase. In onderstaand schema zijn de belangrijkste projecten samengevat.
In totaal gaat het om wegenprojecten ter waarde van 9 miljard euro waarop de uitspraak van de RvS van invloed is. Het totale wegenbudget van de rijksoverheid bedraagt 21 miljard euro voor de periode 2019-2023. De uitspraak van de RvS heeft dus grote gevolgen voor de sector.
Naast de landelijke wegenprojecten is de uitspraak van invloed op andere infraprojecten, zoals spoorprojecten, projecten aan hoofdvaarwegen en vliegvelden. Dus ook op lokaal niveau worden de gevolgen van de uitspraak voelbaar. Gemeentelijke en provinciale projecten en projecten van de waterschappen worden geraakt. Hier zijn naar verwachting honderden miljoenen euro’s mee gemoeid.
Effecten later zichtbaar
De infrabouwers ondervinden nog geen directe last van de stikstof-uitspraak, omdat de projecten die hierdoor vertraging oplopen of niet doorgaan nog niet in de boeken van de bouwers staan. Hun orderboeken bevinden zich zelfs op recordhoogte. Voor de komende jaren staat echter wel vast dat minder projecten doorgang kunnen vinden en dit de bouwers wel degelijk raakt. Naar verwachting ondervinden de kleinere infrabouwers als eerste de gevolgen. Zij zijn vooral actief in regionale projecten met kortere doorlooptijd. Grote bouwers werken doorgaans aan grote infraprojecten met lange doorlooptijden en krijgen pas later last. De huidige groeimotor van de bouwsector, de grond-, wegen- en waterbouw (gww) gaat hierdoor haperen.
Oplossingen voor wegenprojecten
Gelukkig zijn er diverse oplossingen waarmee de kans op doorgang van wegenprojecten kan worden verhoogd. Allereerst kan via zogenoemde interne herstelmaatregelen zo worden gebouwd dat de stikstofuitstoot niet stijgt. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om het gebruik van elektrische werkbouwtuigen. De markt voor dergelijk bouwmaterieel is echter op dit moment nog te klein om op alle bouwplaatsen in Nederland emissieloos te bouwen. Ook is de vraag of zwaar materieel wel elektrisch kan, al kan het gebruik van gas als brandstof als alternatief dienen.
Los van deze praktische beperking geeft uitspraak van de RvS onbedoeld een stimulans om de branche versneld te verduurzamen. De uitstoot kan eveneens door externe herstelmaatregelen afnemen. Een voorbeeld hiervan is dat een opdrachtgever uitstootrechten van een veehouderij opkoopt.
Het is echter niet de bouw, maar het gebruik van wegen dat voor de meeste stikstofuitstoot zorgt. Ook wanneer emissieloos wordt gebouwd, is onze inschatting dat de stikstofuitstoot door wegenprojecten daarom toch zal toenemen. De ADC-toets is dan het laatste redmiddel.
De ADC-toets is inmiddels succesvol toegepast bij de Blankenburgverbinding tussen de A20 en A15 bij Rotterdam en de verbreding en de aansluiting op de A67 van de Kempenbaan in Veldhoven. Er zijn dus zeker mogelijkheden voor wegenprojecten om de toets te doorstaan. Deze projecten hebben gemeen dat dit nieuwe wegen zijn waar geen alternatieven voor zijn. Voor de Blankenburgverbinding heeft de minister zelfs acht alternatieven onderzocht. Wel zijn er dwingende redenen van openbaar belang om de wegen aan te leggen. Bij de Blankenburgverbinding is dit onder meer de bereikbaarheid van de Rotterdamse haven en in Veldhoven de bereikbaarheid van een bedrijfsterrein waar onder andere ASML is gevestigd. Door de weg in Veldhoven wordt de verkeersoverlast in een aantal dorpen bovendien fors minder. Tegelijk wordt de toename van de stikstofuitstoot voldoende gecompenseerd.
Vertraging dreigt voor woning- en utiliteitsbouw
Naast de infrastructuur wordt de woning- en utiliteitsbouw hard geraakt. De RvS heeft inmiddels uitspraak gedaan over een aantal bestemmingsplannen voor nieuwe woningen en gebouwen. Deze zijn allemaal vernietigd, omdat het oude PAS gevolgd werd. Zo mag de bouw van een nieuwe woonwijk van 468 woningen bij Roermond niet doorgaan, is een streep gezet door het Future Center Wageningen en mag het industrieterrein Oosterhorn bij Delfzijl niet uitbreiden.
In de lijst die als bijlage in de Regeling natuurbescherming is opgenomen, staan verschillende woning- en utiliteitsprojecten. De twee grootste woningbouwprojecten betreffen een nieuwe woonwijk op het voormalige vliegveld Valkenburg bij Katwijk en de Merwedekanaalzone in Utrecht. In Valkenburg gaat het om maximaal 5.000 woningen en in Utrecht om 6.000 tot 10.000 woningen. Deze projecten zijn nog niet onherroepelijk en krijgen dus te maken met de uitspraak van de RvS. Maar ook kleinere projecten worden geraakt, zoals de nieuwbouwwijk Kloosterveen bij Assen waar 500 woningen komen.
Extra probleem voor woningbouw
De woningbouwproductie haperde al door hoge bouwkosten en tekort aan personeel, maar de uitspraak van de RvS zorgt er mogelijk voor dat de woningbouw nu piepend tot stilstand komt. Dit is ongewenst in een tijd waar juist meer in plaats van minder woningen moeten worden gebouwd. De rijksoverheid streeft naar de bouw van 75.000 nieuwe woningen per jaar, al wordt dit aantal nu al niet gehaald. Door de uitspraak van de RvS wordt het de komende jaren nog moeilijker om dit aantal te halen.
Voor de woningbouw is onduidelijk hoe groot het effect van de uitspraak van de RvS exact zal zijn. Door te kijken naar al afgegeven vergunningen voor nieuwe woningen kan inzicht worden verkregen in waar de gevolgen het grootst zullen zijn. Deze vergunningen zijn dan onherroepelijk, ze geven wel een goed beeld van de regio’s waar het meest wordt gebouwd en welke bedragen hiermee zijn gemoeid. Het zijn deze regio’s waar naar verwachting de meeste nieuwe plannen op stapel staan en waarvan de doorgang nu zeer onzeker is.
De afgelopen vier kwartalen tot en met het eerste kwartaal van 2019 zijn voor 61.755 nieuwe woningen vergunningen afgegeven, waarvan de bouwkosten 7,6 miljard euro bedroegen.
Het effect zal in de Randstad het grootst zijn. Daar werden de afgelopen jaren de meeste vergunningen voor nieuwe woningen afgegeven. Verder is actief gebouwd in de gemeentes Lansingerland, Alphen aan den Rijn, Heerenveen, Hoorn, Apeldoorn, Oss, Heerhugowaard en Ede, zoals in bovenstaande kaart te zien is. De gemeentes Ede en Apeldoorn liggen dicht bij de Veluwe, een stikstofgevoelig Natura 2000-gebied. In de gemeente Ede zijn al woningbouwprojecten stilgelegd in afwachting van meer duidelijkheid als gevolg van de rechterlijke uitspraak.
Oplossingen liggen niet voor de hand
Woningen moeten nu al zo goed als energieneutraal worden gebouwd. Nieuwe woningen hebben daarom al weinig stikstofuitstoot. Voor woningbouwprojecten moet de winst dus vooral tijdens de bouw behaald worden. Dit kan via emissieloos bouwen of bijvoorbeeld het kopen van uitstootrechten van een veehouderij. Als de stikstofuitstoot desondanks toch toeneemt, moet de ADC-toets worden doorlopen.
De grote vraag is of dit lukt. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken is hier vrij stellig over: “Het doorlopen van de ADC-toets heeft gelet op de vereiste ‘dwingende reden van groot openbaar belang’ alleen zin als sprake is van een woningbouwontwikkeling die aan dit criterium kan voldoen. Het is niet gemakkelijk om een woningbouwontwikkeling als zodanig aan te merken. Mogelijk dat een grote behoefte aan woningbouw binnen een specifieke regio dan wel gemeente een voldoende dwingende reden kan opleveren. Dit moet zorgvuldig en gedegen worden onderbouwd.” Toekomstige uitspraken van de RvS moeten hier meer duidelijkheid over geven.
Uit het citaat van het ministerie valt op te maken dat de ADC-toets alleen met succes doorlopen kan worden als er een grote behoefte is aan woningen. In gemeentes met een woningoverschot zal dit moeilijk aan te tonen zijn. In de gemeentes die in 2030 nog te maken hebben met een woningoverschot, is de afgelopen vier kwartalen tot en met het eerste kwartaal van 2019 voor 1 miljard euro aan nieuwe woningen gebouwd. Wij verwachten dat nieuwe woningprojecten in deze gemeentes de komende jaren niet door kunnen gaan. Dit scheelt de woningbouw dus minimaal 1 miljard euro per jaar. Dit bedrag kan nog hoger worden wanneer woningbouwprojecten in gebieden met een woningtekort de ADC-toets niet doorstaan.
Lees verder in de bouwsector
De Nederlandse bouwsector behoorde de afgelopen jaren tot een van de best presterende sectoren, ondanks verschillende uitdagingen waar de sector mee te maken heeft. Voorbeelden zijn het stikstof-dossier, de forse prijsverhogingen van energie en bouwmaterialen en ook de personeelstekorten. Gedreven door trends, innovaties en wet- en regelgeving groeit de relevantie van thema’s als duurzaamheid en milieu-impact en zoekt de sector zijn weg naar een nieuw evenwicht.
